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五点须知：前途未卜的中国页岩气热潮

中国拥有世界上最大的技术可开采页岩气储量。但是根据保尔森基金会新发表的由美国未来资源研究所研究员王忠民撰写的报告，要把页岩气推向市场并不容易。报告内容简要总结如下： 中国的天然气市场有望在未来十年大幅增长。推动清洁燃料应用和强调城镇化发展意味着随着中国逐步降低其对煤炭的依赖，天然气将迎来蓬勃发展的热潮。 尽管最初的高产目标几经修改，页岩气开发已被列为具有国家战略重要性的产业。中国实行了多项旨在鼓励页岩气产业发展的政策，其中包括提供研发经费、页岩气开采享受财政补贴以及政府定价低于市场价格。 中国的页岩气产业要取得发展仍面临巨大障碍。尽管市场价格是美国的近三倍，高昂的生产成本意味着中国的页岩气钻探尚无法实现盈利。 页岩气行业基本上不对新进入者开放，使得这个行业的竞争性远低于美国。尽管为了吸引规模较小的企业参与竞争而进行了几轮招标，只有中国的大型国有石油企业能够实际获得页岩气钻探所需的初始投资。 因此，中国的页岩气热潮将取决于其国有石油企业的行动。国有石油企业拥有财政资源、获得先进技术的途径、过去积累的经验以及对大多数中国现有页岩气区块的控制权，将有可能决定中国页岩气开发的未来。

五点须知：中国的配套建设保障制度

由于城镇的快速增长，中国的住房拥有率从1980年的20％上升到2010年的70％。但是，根据最近由纽约州立大学的黄友琴教授撰写的保尔森基金会政策备忘录，中国的下层阶级基本上被排除在这种住房市场的繁荣发展之外，使其被迫出局的是惊人的房价。虽然政府正在努力纠正这种情况，例如在2010年立法规定将住房政策的重点从刺激经济增长改为实现社会目标，目前仍有一段很长的路要走。报告内容简要总结如下： 低收入家庭保障性住房的供应量仍相对较低。由于中国的城镇住房价格处于历史高位，开发商倾向于建设收益更高的市场价住房。这也难怪，因为开发商建设政府保障性住房只允许有3%的利润率。 政府现在要求开发商建设低收入家庭保障性住房。为了解决短缺问题，地方政府已开始要求开发商把建设低收入家庭保障性住房作为普通商品住房开发项目的一个组成部分。从这个意义上讲，地方政府正利用其对土地供应的垄断地位，引导民间投资进入低收入家庭保障性住房的开发建设。 如果确实建成了低端住房，其位置也往往边缘化。即使在配套建设住房模式下，低收入家庭保障性住房也往往建在城乡结合部地区的边缘地带，导致中国的城镇贫困人口面临交通困难、机会有限和社会融入不佳的局面。在一定程度上由于这些原因，不少符合条件的居民放弃了他们获得保障性住房的权利，导致入住率偏低。 中国的农民工阶层在很大程度上被排除在城镇住房之外。尽管政府有指令性要求，最终实际住上配套建设住房的外来务工人员寥寥无几，这主要是由于中国的限制性户籍制度。据黄友琴教授统计，在北京的700万长住外来人口中，只有118户迁入了公共租赁住房。 配套建设住房只对政府真正有利。据黄友琴教授分析，当前形式的配套建设住房对中央和地方政府有利，而开发商和居民都付出了代价。政府宣布在宏大的低收入家庭保障性住房目标上取得进展，从而在政治上获益，而开发商不得不承受品牌价值风险，同时居民则必须忍受难以获得公共服务和就业机会带来的损失。

前途未卜的中国页岩气热潮

中国天然气市场有望在未来 十年迎来强劲增长,这其 中有几项主导因素使然。首先,中国正在努力推动能源结构 转变,加大清洁能源使用,在这个 过程中,天然气被视为一种可行的 过渡性能源。其次,中国天然气消 费远低于全球平均水平,这也就预 示着巨大的增长潜力。最后,几项 经济推动力都有利于促进天然气消 费,其中最重要的就是中国强调以 城镇化发展来推动未来发展。 浏览英文版本 浏览中文版本 中国天然气战略的核心是开发其丰 富的页岩气储量,这也是国内外热 议的话题。拥有着世界上最多的技 术可开采页岩气储量,中国希望能 重现美国的页岩气开发热潮。中国 2012年3月公布的计划就体现了这种 愿望:预计2020年中国页岩气产量 目标是600-1000亿立方米。 为此,中国政府采取了一系列政策 来鼓励和支持页岩气开发。但到 2014年底,国务院已将中国2020年 页岩气产量目标削减至“超过300亿 立方米”。官方目标大幅削减说 明中国开采页岩气资源面临着巨 大障碍。 与此同时,中国是否应该优先发展 页岩气而不是常规和其他非常规天 然气资源是值得商榷的。中国的常 规天然气产量仍持续增长,还拥 有巨大的致密气和煤层气(CMB) 储量。 此外,中国国有石油企业...

保尔森基金会新闻 2015年3月

加强中国城镇的配套建设保障制度

中国已经进入了低收入家庭保障性住房的新时代。在严重的预算压力下，面对中央要求确保一定数量保障性住房的任务，各地政府纷纷探索不同的策略来实现其指标和提供保障性住房。 浏览英文版本 浏览中文版本 这导致在由政府建造的传统集中式大型低收入家庭保障性住房外出现了一些前所未闻的新项目。一个新的策略就是所谓的配套建设（简称“配建”）：要求开发商在他们的私有住房项目中提供一定数量的保障性住房单元。配建相当于西方国家的包容性住房。 “包容性住房”系指“利用规划手段创建可支付性住房，并通过市场创造的资源来促进社会包容”，从而“激励私营开发商把可支付性住房或社会保障性住房纳入以市场为导向的房地产开发”。 这一策略主要是为了实现住房可支付性和社会包容的目标，同时也往往把经济融合和扶贫济困作为目标。 传统上，中国的保障性住房建设一直采取集中式大型工程的形式，仅包含面向低收入家庭的住宅单元。开发商可以在政府的要求下建造这样的住宅单元，但是由政府机构负责管理。此外，由于地方政府为保障性住房提供城镇土地不收取任何费用，这些集中式保障性住房项目往往位于城乡结合部地区，难以获得公共服务和经济机会。 在中国，除了与大型保障性住房项目相关的其他社会问题，这种情况还造成了低收入群体的社会和空间边缘化。 但随着中国城镇化的进一步深入，对保障性住房的需求将继续大幅增长，这就提出了如何解决急剧上升的住房不平等和居住隔离的问题。 中国积极推动“配建”，在更大程度上依赖开发商提供低收入家庭保障性住房，这有可能为满足国内对低收入家庭保障性住房的巨大需求，同时减少社会和空间隔离，提供了一个重要的新策略。 本政策备忘录通过以下几个方面的讨论对此进行阐述：首先提出的问题是中国的配套建设在多大程度上取得了成功？我认为，尽管保障性住房的供应量有所增加，但并没有实现社会和空间包容，而且给中国的城市带来了新的问题。然后，备忘录转向讨论使配套建设在中国获得成功并可持续发展将会需要的具体机制和激励制度。 [contentblock id=19 img=gcb.png]

中国湿地保护所取得的进展与面临的挑战

作者：陈立伟 研讨会期间，我们讨论了中国的湿地管理仍然面临的许多挑战。比如，事实上到目前为止，在国土规划中，湿地仍被归为“未利用土地”。按照国土资源部的定义，“未利用土地”是指任何尚未用于开发、但可最终用于农业或建筑的土地。研讨会后，当我前往江苏省如东县和东台市的湿地并看到滩涂上的风电场和工地时，直接亲眼目睹了这一问题。这些地区是勺嘴鹬等数百候鸟在春季和秋季的迁徙路线中最重要的停歇地。全球现存勺嘴鹬种群数量估计为400余只，使其成为世界级极濒危物种之一，而在如东县和东台市曾记录到100余只。 如东县湿地滩涂上的开发项目尽管仍然存在挑战，经过多年建设，现在全国有湿地公园569处，受到保护的湿地面积达到了324万公顷。财政投资在“十一五”期间仅为90亿元人民币（14亿美元），“十二五”期间已增至129亿元人民币（21亿美元），有理由相信在“十三五”期间会有更多的财政支持。 保尔森基金会正与国家林业局湿地管理中心和中国科学院合作制定“蓝图”，为如何以及在哪里保护这些全球重要栖息地提供一系列的政策建议。今年6月，我们将举办“滨海湿地保护网络”项目的第一次会议，该项目涵盖“东亚——澳大利西亚”迁飞路线上超过11个中国东部省份，旨在共享数据、知识、经验和湿地管理方法。 陈立伟是保尔森基金会保护项目副主任。

改进中国低效的土地指标计划管理体系

中国城市面临两大问题:第 一、城市建设用地普遍短 缺;第二、有限的城市建设用地使用方式粗放,造成浪费。 这两大问题相互交织,恰于中国城 市蓬勃发展之际,掣肘了地方经济 和社会发展。自1998年以来,中国 土地制度市场化改革已经推行了十 几年,但土地市场的总体运转效率 依然低下。 浏览英文版本 浏览中文版本 中国土地市场的低效,以供给方面的问题最为突出。城市建设用地有三个来源:(1)农用地转换为城市建设 用地;(2)农村建设用地转换为城 市建设用地;(3)存量城市建设用 地重新开发。 本文重点讨论城市建设用地的前两个来源。 本文首先探讨中国当前土地市场低效的原因。虽然政府有意改革,但现行的土地指标计划管理制度很难充分顾及各地方差异。政策实践在地方层面失于僵化,地方上很难借助市场机制对土地市场的低效进行回应和纠正。 之后,本文将聚焦两个具体的改革试验:“城乡建设用地增减挂钩”试点和“土地指标交易市场”。“增减挂钩”试点,指地方政府将城镇建设用地面积的增加与农村建设用地面积的减少相挂钩,以此突破中央政府下达的计划指标。“指标交易”在“增减挂钩”的基础上更进一步,将指标制度市场化。指标市场不囿于县内,指标可以在全市范围内交易。 尽管争议不断,中央政府已经决定 在全国范围内推广类似试验。截至 2013年底,国土资源部批准全国29 个省份开展增减挂钩或者指标交易 试点。 针对这些推行中的试验项目,本文提出一系列政策建议,旨在防范土地指标交易的风险和负面影响。 [contentblock id=18 img=gcb.png]

一段视频能否拯救中国的环境?

《穹顶之下》这部片长104分钟的空气污染纪录片上周末在中国的互联网上引起轰动，这是否会成为中国环保运动的一个转折点？超过两亿的中国人观看了这部影片，其制作人柴静是前央视记者，她在孩子出生即被诊断为患有良性肿瘤后启动了她的研究项目。她担心污染是罪魁祸首，决定弄清这个问题在中国到底有多么严重。这部影片引发了疾风骤雨般的评论和对她勇敢报道的称赞。“历史就是这样创造的，就是千千万万个普通人，有一天他们会说不……我要站出来做一点什么”，柴静在影片中说道。 这段视频可能会有助于中国政府努力治理中国受到污染的空气、水和土壤，以及减少二氧化碳排放。中国的重污染企业一直大力反对防治污染的措施，声称治污减排将意味着丧失就业机会，甚至有可能导致劳动力市场动荡。但新任环保部长陈吉宁对这部影片表示赞赏，将其与1962年出版的《寂静的春天》一书相提并论，该书通常被认为激励了美国的环保运动。 这部新纪录片突出揭示了导致高排放的经济结构问题，其中包括扭曲投资并将资源导向钢铁等能源密集型重工业的各类显性和隐性补贴。保尔森基金会的气候变化和空气质量计划推出了一项举措，旨在帮助京津冀地区在治污减排的同时保持经济增长和就业。（最近发表的保尔森基金会论文强调指出，如果不采取任何措施削减碳排放，像燃煤电厂使用二氧化硫净化器这样为减少空气污染而作出的努力收效甚微。）通过形成义愤填膺地反对污染的风潮，《穹顶之下》可以让公众更加支持为纠正中国经济失衡而采取的政策以及更严格地执行环保法规和政策。

中国新城市的社区建设

In his 在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，习近平主席要求发展建设更加以人为本的城市。但世界银行新编制的地图数据表明中国的超大城市到底在多大程度上抛弃了传统的以社区为中心的设计理念。传统的北京胡同街区以紧密的网状巷道为特色，而现在中国最大的大都市的城市街区延伸长达400米，使邻里之间难以走动并妨碍了社区意识的形成。根据世界银行的报告，从2000年至2010年期间“全国有50多个县尽管人口下降其城市空间却出现了扩展”。好消息是中国最具有进步意义的城市发展项目，其中包括2014年保尔森基金会与中国国际经济交流中心共同颁发的“可持续发展规划项目奖” 获奖项目深圳国际低碳城项目，正越来越多地接纳中国传统文化，首先着眼于人的活动，其次才是建筑。

无法事半功倍：中国减少空气污染和碳排放之间的重合度为什么并没有你想象的那么大

保尔森基金会新发表的论文认为，为了经济效益起见，同时也是为了维护良好的地球环境，中国应当双管齐下治理大气污染和应对气候变化。在《中国治理大气污染和应对气候变化为什么需要单独但要协调的政策》这篇文章中，麻省理工学院的柯蔚蓝提出了以下几点： 当前空气污染的治理策略导致了南辕北辙的结果。由于燃煤电厂使用燃煤脱硫设施（去除二氧化硫的污染控制装置）比转换到可再生燃料的成本更低，对停止使用煤炭几乎没有什么激励作用。 燃煤脱硫对减少二氧化碳排放的作用微乎其微。确切地说，燃煤脱硫等空气污染控制措施实际上可能会加剧由于碳排放而导致的气候变化问题。 使用净化设备可能实际上增加二氧化碳排放。如果脱硫设备由煤炭为主的能源提供动力，那么即使空气质量得到改善也会增加二氧化碳排放。这样的空气污染缓解措施将必然持续依赖碳密集型燃料。 碳排放定价将激励减少煤炭使用。这也将降低实现空气质量目标所需要的空气污染末端治理程度。 碳排放定价将有助于中国实现其应对气候变化的目标。排放权交易制度或排放税将是把中国应对气候变化的承诺转化为明确的以价格为基础的激励机制的最佳方式，以期到2030年后实现低碳经济目标。