2014年2月,保尔森基金会与原国家林业局(现“国家林业和草原局”)、中国科学院共同启动了中国首个针对滨海湿地的、综合性的国家战略研究项目。该项目对滨海湿地的科学价值和经济价值进行了评估,并提出了相应的保护与管理的政策建议。
项目成果发布以后,中国政府采取了一系列重大措施,以加强对自然海岸线的保护和管理,包括颁布并实施了滨海湿地围垦禁令、成功地将两处具有国际重要意义的滨海湿地列入世界遗产地名录。保尔森基金会在专业培训、能力建设、实地示范和公众教育等方面继续与众多合作伙伴开展深入合作,以落实蓝图项目所提出的政策建议。
2014年2月,保尔森基金会与原国家林业局(现“国家林业和草原局”)、中国科学院共同启动了“中国滨海湿地保护管理战略研究项目”。2015年10月,项目成果在北京发布。该项目对中国滨海湿地的科学价值和经济价值进行了评估,并提出了相应的保护与管理的政策建议。
滨海湿地蓝图项目由老牛基金会和河仁慈善基金会提供资助,中华人民共和国国际湿地公约履约办公室、保尔森基金会和中国科学院地理科学与资源研究所合作实施。该项目的最终目标是为加强中国滨海湿地保护和管理提供科学依据和政策建议。在为期18个月的项目实施过程中,几十位中外专家在野外调查、数据分析以及政策咨询方面开展了大量卓有成效的工作,编制了丰富详实的科学报告、提出了综合全面的政策建议、收集了大量用于公众宣教的素材。项目主要聚焦于以下几方面:
- 估中国滨海湿地保护现状;
- 分析滨海湿地生态系统面临的主要威胁;
- 识别东亚-澳大利西亚迁飞区内迁徙水鸟的关键栖息地;
- 筛选滨海湿地保护与管理的最佳实践;
- 提出滨海湿地保护的策略及行动计划。
主要结果
问题紧迫性
中国滨海湿地是受胁程度最大、但保护力度最为薄弱的一类生态系统。在上世纪的后半叶,由于经济的发展,中国已经丧失了53%的温带滨海湿地、73%的红树林和80%的珊瑚礁。目前,滨海湿地保护率仅为24%,远低于中国43.5%的湿地平均保护率(截至2013年)。在浙江、江苏、天津、山东等中国经济最为发达的省市,滨海湿地常常是经济开发的热点地区。短期而言,这给现存栖息地的保护工作带来了严峻挑战;长远来看,则对当地居民构成了长期的威胁。
突破“红线”
大规模、快速的土地围垦是造成中国滨海湿地面积减少的主要原因。如果中国完全实施业已批准的2020年沿海开发战略,那么更多的天然滨海湿地将会因为围垦而消失,这将直接导致中国政府提出的到2020年全国湿地面积不低于8亿亩(533万公顷)的“湿地红线”被提前突破。8亿亩“湿地红线”被认为是维持中国生态安全的最低需求,是保障渔业生产、清洁水源和防洪减灾的生态底线。
受威胁的迁徙水鸟
中国的滨海湿地围垦已经导致迁徙水鸟的多个关键栖息地丧失,成为了许多迁徙水鸟种群数量急剧减少的主要原因,严重威胁着东亚-澳大利西亚迁飞区中众多水鸟的生存。在整个迁飞区的27种全球受胁水鸟中,有24种主要依赖中国日益萎缩的滨海湿地作为它们春秋迁徙时的停歇地。
缺乏法律保护地位
中国目前尚无明确的法律对湿地的利用进行管控。到目前为止(编者注:截止到2015年底),湿地通常被划归为“未利用地”,这导致地方政府常常侵占湿地,以满足农业用地配额需求,或用来弥补因城市和工业扩张被占用的土地。天津、江苏、上海、福建和海南五省市尚未制定和颁布省级湿地保护条例(编者注:截至2015年底)。
管理体制缺乏有效协调合作
湿地管理涉及多个政府部门,这导致有些与湿地管理相关的政府职能或规划相互冲突,而解决这些冲突或在保护与经济发展需求之间寻求平衡的努力难以得到很好的协调。在中国最新一轮的政府机构改革中组建的自然资源部整合了多个政府机构中与湿地管理和保护相关的职能,这种机构的改革和调整有望可以提高湿地保护管理的效率和有效性。
最佳实践
对切萨皮克湾、墨西哥湾、普吉特湾和提华纳河口的案例分析显示,美国的有关经验和做法可以为中国开展滨海湿地保护和管理在以下诸多方面提供很好的借鉴:加强滨海湿地保护立法和严格执法;开展湿地与水鸟相结合的保护行动;建立湿地缓解银行机制;准予保护地役权交易;加强常规监测及科学研究;恢复天然湿地以减缓气候变化;有效协调各利益相关方之间的关系;对不同的目标物种采取与之相应的生境管理策略等。
主要建议
加强立法和执法力度
加强国家层面的湿地保护立法;修订与滨海湿地保护相关的现有法律法规条款;加强执法和领导干部问责制;构建滨海湿地综合管理体系。
扩大滨海湿地保护范围
通过建立新的滨海湿地保护地和扩大现有保护地的范围,填补滨海湿地保护空缺。
将湿地保护纳入经济发展规划
将滨海湿地保护纳入土地利用和经济发展总体规划;在沿海县(市)一级开展“多规合一”试点;暂停并重新评估优先保护区域内已批复的大规模的湿地占用和围填海工程项目。
加强地方政府问责制
建立一个健全的环境绩效评估和问责制度,包括明确政府官员在湿地保护和管理方面的职责及惩罚措施;开展建立湿地保护长效融资机制的试点项目;示范有效的滨海湿地保护与修复模式。
加强基础科学研究
开展滨海湿地生态系统的常规监测和评估,为湿地的保护和修复提供科学支撑;借鉴最佳国际经验,研发有效的、因地制宜的滨海湿地修复模式。
提高公众意识
提升中国沿海湿地保护网络的影响力;组织开展公众宣教活动,提高公众对滨海湿地和候鸟的认识;构建有众多利益相关方及公众参与的交流合作平台;积极参与滨海湿地和迁徙水鸟保护的国际合作与交流。