在过去三十年中,中国同时经历 了史上最大规模的和平时期 移民以及快速的城市扩张。在1978年,只有17.92%的中国人口居住在 城镇;截至2014年底,这一数字已跃升至 54.77%(见图1)。
这一巨大的人口变化一方面缘自超过2亿 农村居民的迁移;他们背井离乡,来到城 市,作为农民工展开新生活。同时,还有 另外2亿本是农村居民,却因城市扩张而 被划为城镇居民,这一变化也同样重要。在1981年至1999年间,城镇建成区面积以 每年800平方公里的速度扩张。2000年后, 扩张速度翻了一番,达到每年1700平方公 里。截至2014年,中国的城镇建成区面积 已几乎达到1981年水平的7倍(见图1)。
因此,我们强调是以下两个截然不同却相 互关联的现象一同导致了中国的城镇化:
第一个现象是城市和城镇因来自农村的 农民工源源流入而不断扩张。第二个现 象则是“就地城镇化”:农村居民未曾主 动去城市试试运气,却因他们的土地被 纳入城区而成为城镇居民。不是他们前 往城市,而是城市找上他们。
因为中国的快速城镇化来自于两个截然 不同的进程,所以任何针对性政策都必 须将“人”的城镇化和“地”的城镇化区分 开。此外,鉴于中国政府最近在《国家 新型城镇化规划(2014-2020年)》中提 出要在2020年前再向新建城镇居民区安 置一亿农业转移人口,如何能在又一个十年的大规模拆迁和安置中做到“以 人为本的城镇化”已成为摆在决策者面 前的当务之急。
在这份政策备忘录中,我们特别关注 两种城镇化进程中的就地城镇化。在 下文中,我们首先描述农村居民如何 因土地的重新划分而成为城镇居民, 以及他们与城镇原有居民之间生活质 量的差距。接着,我们提出一揽子政策 建议,以期消弭这些差距,包括:1)平 衡超大城市与较小城市之间的资源分 配;2)为地方政府创造激励,鼓励其 专注提供公共服务、提高居民生活质 量;以及3)培育政府协调、居民参与的 城镇化模式。
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