中国城市面临两大问题:第 一、城市建设用地普遍短 缺;第二、有限的城市建设用地使用方式粗放,造成浪费。 这两大问题相互交织,恰于中国城 市蓬勃发展之际,掣肘了地方经济 和社会发展。自1998年以来,中国 土地制度市场化改革已经推行了十 几年,但土地市场的总体运转效率 依然低下。
中国土地市场的低效,以供给方面的问题最为突出。城市建设用地有三个来源:(1)农用地转换为城市建设 用地;(2)农村建设用地转换为城 市建设用地;(3)存量城市建设用 地重新开发。
本文重点讨论城市建设用地的前两个来源。
本文首先探讨中国当前土地市场低效的原因。虽然政府有意改革,但现行的土地指标计划管理制度很难充分顾及各地方差异。政策实践在地方层面失于僵化,地方上很难借助市场机制对土地市场的低效进行回应和纠正。
之后,本文将聚焦两个具体的改革试验:“城乡建设用地增减挂钩”试点和“土地指标交易市场”。“增减挂钩”试点,指地方政府将城镇建设用地面积的增加与农村建设用地面积的减少相挂钩,以此突破中央政府下达的计划指标。“指标交易”在“增减挂钩”的基础上更进一步,将指标制度市场化。指标市场不囿于县内,指标可以在全市范围内交易。
尽管争议不断,中央政府已经决定 在全国范围内推广类似试验。截至 2013年底,国土资源部批准全国29 个省份开展增减挂钩或者指标交易 试点。
针对这些推行中的试验项目,本文提出一系列政策建议,旨在防范土地指标交易的风险和负面影响。
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