在美国和中国推进可持续性增长

应对食品安全的挑战


An employee works at a production line inside the factory of Wahaha Group in Hangzhou国拥有超过2.4亿农民、100万食 品加工厂及数百万分销商,但 迄今它仍无法建立起全国性的食品安全制度,将各方利益有效纳入单 一的共同治理框架。对中国食品安全专 家们的访谈勾勒出一个混乱的体系。尽 管国家不懈努力,食品安全风险仍未被 遏制,供应链管理薄弱,不同层级政府的 政策之间缺乏协调。中国消费者协会记 录的掺假食品投诉在2010年至2011年增长了22%。虽然中国统计数字刻意降低食品中毒事件的统计数字并且调高食品检验合格率,但皮尤研究中心最近的调查显示,2012年有 41%的受访者认为食品安全是一个“严重问题”——而在2008年,这一数字仅12%。现在,食品安 全位列中国人心中的三大治理挑战之一, 另外两项是不平等和腐败。

为什么中国的食品安全体系不仅无效,而 且越来越混乱?

这份政策备忘录认为,中国在食品安全 问题上的失败源自于治理大型体系的挑 战。在中国这样的大国,监管者必须使地 方上的最佳实践与国家标准保持一致, 在分散的全球供应链中协调行为者,在 一个庞大的官僚体系中厘清权限划分。 实际上,中国面临的挑战是要在一个庞 大而复杂的情境中建立起协调的治理框 架——在这个情境里,监管者必须时常作出种种取舍,包括可行性 (成本,采用期 等)、政策设计以及各种政策在不同地方 条件下的适用性等。监管者的抉择在解 决这些问题的同时总会导致新的问题。

当然,所有国家在制订政策时都面对这 些挑战。但在中国,仅以这个国家的规模 和复杂性就使取舍得失更为重大。因此, 本备忘录强调,中国政府如若过度倚赖 简单的集权或分权措施应对监管危机,而非其他国家采取的 更复杂的联邦之策, 只能加剧取舍之困。

中国面对的局面是, 它的监管体系必须提 供严格的标准化(这 要求高度集权),同 时兼顾各地迥然不同 的食品生产状况(这 要求高度分权)。故 中国的食品安全困境指向中央-地方关系中的一个新动态:不 论集权或分权都不能充分解决中国的规 模困境。例如,如果没有中央力量的强力 协调,分权措施只会加剧惯有的省际争 端;但同时,食品安全的集权手段又会与 地方现实脱节。

简言之,食品安全挑战的规模和复杂性 意味着中央政府与各地方政府需要各担 其责,以新的多层监管方式确保更有效、 高效的食品安全控制。

中国的食品安全体系与其他许多监管 体系拥有相同的规模病征,例如欧盟、 美国和印度;它们也有监管能力松弛、各个次层行政区的标准不一、中央政 府与边缘政区之间的委托-代理问题 等。但是中国在某些方面与这些大型 监管实体显著不同。

例如,中国的食物生产比西方国家体量 更大、水平更低。相较于欧盟和美国, 中国各省的生产实践存在很大差异。此外,其他大型监管系统都拥有联邦 制框架,可以为不同地区之间的监管整 合提供更清晰的模版;中国却没有。

因此,中国迄今仍挣扎于提出一个与国 家规模相适应的食品安全管理策略,也 就并不令人意外了。这导致中国食品安 全监管体系的发展在很大程度上只能 被动回应连绵不断的危机。政府采取 混合有集权和分权因素的折中政策,但 它往往由于相互矛盾的政策目标无疾而 终,并且加剧监管冲突。

这份政策备忘录侧重于当前中国食品安 全体系中的四种主要策略,它们的政策 效果均不尽如人意:1)使用协调机构; 2)地方主导的示范农业基地;3)自上而 下的食品安全宣传和动员专项整治行 动;4)监管分割化。每项政策针对不同 的挑战:利用协调机构解决监管协调机 制不完善的问题;利用示范农业基地满 足全国性的政策协调和标准化的不整 合;利用动员专项整治行动弥补制度化 程度的不足;利用监管体系的分割化有 限适用性。

备忘录首先考察了导致中国食品安全危 机加剧的原因,着重强调其规模困境。 接着备忘录逐项探讨国家采取的四种 主要食品安全策略,批判地检视它们在 近年来的实施历史和有效性。最后,备 忘录为中国改善其食品安全监管体系提 出了一些政策建议。

作者简介

约翰•安田湖次郎

印第安纳大学全球与国际关系学院(SGIS)东亚语言文化 系助理教授

John Kojiro Yasuda约翰•安田湖次郎教授是印第安纳大学全球与国际关系学院(SGIS)东亚语言文化 系助理教授。安田教授专长于中国当代政治,他的研究包括发展中国家的监管改 革、治理及制度整合。他曾在《政治学杂志》(Journal of Politics)、《监管与治理》 (Regulation & Governance)、《中国季刊》(The China Quarterly)等刊物发表论文。 他的著作《民以食为天》(On Feeding the Masses)探讨了中国食品安全危机的政治根 源,将由剑桥大学出版社出版。在加入SGIS之前,安田教授在宾夕法尼亚大学当代中 国研究中心担任博士后研究员。他是加州大学伯克利分校政治学博士,牛津大学比较 政治学硕士,哈佛大学政治学学士。

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