混合所有制改革无法解决中国国有企业的问题


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The roof of a PetroChina gas station collapses after heavy snow in Xingtai国经济正处于十字路口。 过去三十年令这个国家受 益匪浅的增长模式—依赖出口导向型工业和国家驱动投资的 经济模式—似乎后劲不足。事实 上,近几年中国的GDP增速已经降到 了7%左右;这个数字仍然让大多数 其他国家羡慕,但对于中国却属于 相对较低的水平。人们对这个世界 第二大经济体还有其他一些担忧:制造业下滑、房地产价格下跌、劳 动力成本上升、股 票市场动荡以及人 民币贬值。总而言之,这些变化表明,中国正在经历经济基本面的结构性变化。

随着重塑中国经济的紧迫性日益加剧,越来越多的注意力聚焦于中国的国有企业改革如何进行。经济改革已经显著减少了国有企业在中国经济中的比重,但是这些企业仍然占据着相当大比重的资产和就业,并且主导着许多关键行业,包括电力、电信、铁路、民航、石油和银行业。

自2013年11月中共十八大三中全 会以来,国有企业改革问题已成为 习近平麾下中国新一届领导层议程 上的中心议题。中国正在进行的国 企改革详情仍然在逐步出台,但其 内容似乎是围绕着国有企业的公司 化、精简国企的管理和监督,以及国企资产在整个经济领域的有效配置。这些目标很大程度上是重复过去的改革尝试。从这个意义上讲, 这些目标显示了中国国企改革战略的连续性和一致性。

然而在中国新出台的国企改革战略中,有一个方面引起了超乎寻常的关注,也就是“所有制改革”。确切地说,现有改革计划的一个核心部分,是把更多的中国国有企业转变为所谓的“混合所有制”企业—换句话说,就是成为国家和私人股东共同持有股权的企业。

三中全会首次将 混合所有制作为 目前这轮国企改 革的一个主要目 标。在三中全 会之后,2014年7月,负责监管中国央企的部门国有 资产监督管理委员会(国资委)选出了 六家国有企业进行混合所有制项目 试点。有报道称,中国的经济规 划部门国家发展与改革委员会(发改 委)正在拟定一项计划,计划于2020 年“基本完成”全部国有企业的混 合所有制改革。2015年9月,国务 院也颁布了关于贯彻实施混合所有 制改革的指导意见。

但是,把私人资本引入国有企业这一举动本身并不会改变决定中国经济行为的关键要素:即企业和政府之间的关系。在当代中国,由于体 制环境的原因,国有企业和私有企 业之间的界限是模糊的。在这个环 境下,无论企业的股权结构如何, 政府都可以对企业施加重大影响; 各种所有制类型的企业都在争夺来 自政府的资源(寻租)。

由此带来的结果是,在中国,国有 企业和许多大型的私有企业有很多 实质上的相似之处。 这些相似点甚 至存在于被普遍认为国有企业和私 有企业有很大不同的一些方面,比 如获得市场准入、享受政府补贴、 贴近政府权力机关,以及执行政府 的政策目标。因此,仅仅调整国有企业的所有权结构实际上并不会显著改变国有企业和政府之间的关系。

可能更重要的一点是,对国企所有制改革的关注,分散了对另一个更迫切的政策议题的关注:即如何构建一个更有益于中国所有企业成长和创新的体制环境,包括所有的国有企业、私有企业以及混合所有制企业。

我们建议:为了促进中国的经济发展和创新能力,中国政府不应聚焦于国有企业的所有制改革,而应着眼于转变政府角色,采取措施让政府从市场的积极参与者转变为制定和维护中立、透明的市场活动规则的设计者和仲裁者。

要实现这种转变,只能通过限制政府在经济中的介入范围,并且在政府与企业的关系中引入问责机制。原则上,这些改革已经包括在三中全会所提出的改革日程之内。但由于我们将在本备忘录中讨论的一些现实情况,这些体制改革应该成为中国领导层促进经济转型的核心措施。

但是事实上,最近一些以国企改革 名义所推行的举措,比如整合107家 央企中的部分企业,反而强化了政 府对关键行业的掌控。这些举措并 不利于中国经济的增长和创新能力 的提高。

如果遵循我们在本文中提出的体制改革战略,需要中止当前的国企改革措施扭转这种趋势。诚然,我们在本备忘录中建议的体制改革不会产生立竿见影的效果,但是将会为中国经济的平衡、长期增长和结构转型奠定基础。

本备忘录分为四个部分。第一部分介绍了中国混合所有制企业的历史背景。第二部分解释了为什么在中国目前的体制环境下,传统的基于“国企”和“私企”的所有制区分方法远不如普遍认为的那么重要。第三部分跳出对所有权问题的关注,分析了在中国企业与政府之间的关系,并进一步阐释这种新视角对于中国经济的创新能力和长期增长潜力的重大意义。第四部分阐述我们的分析在政策上的启示,并提出国企改革的重点不是所有制改革,而是体制改革。

作者简介

柯提斯·J·米尔霍普

哥伦比亚大学法学院比较公司法帕克教席教授、外国法 与比较法帕克学院主任、日本法Fuyo教席教授、日本法研究中心主任

Curtis Milhaupt柯提斯·J·米尔霍普现任哥伦比亚大学法学院比较公司法帕克教席教授、外国法 与比较法帕克学院主任、日本法Fuyo教席教授、日本法研究中心主任。他目前还是哥伦比亚大学维泽赫德东亚研究所的成员。

米尔霍普教授的研究兴趣和教学领域包括东亚的法律体系、比较公司治理、法律和 经济发展,以及国家资本主义。除了为数众多的学术论文,他还编辑或与他人合著 过八部专著,包括:《监管看得见的手?中国国家资本主义的体制意义》(2016)、《法律与资本主义:公司危机揭示了全球法律制度和经济发展的哪些问题》(2008)和《东亚的公司治理转型》(2008)。他的研究成果曾被《经济学人》、《金融时报》和《华尔街日报》摘要引述,并被译为多种文字。

在进入学术界之前,米尔霍普教授曾在一家主要律师事务所的纽约和东京分所担任公司法执业律师。他拥有美国哥伦比亚法学院的法律博士学位和圣母大学的文学学士学位,还曾经在东京大学攻读法律和国际关系的研究生课程。

郑文通

佛罗里达大学莱文法学院副教授

Wentong Zheng郑文通现为佛罗里达大学莱文法学院副教授。他在斯坦福大学获法律博士学位和经 济学博士学位,在斯坦福大学期间曾任《斯坦福法学评论》的责任编辑。在加入佛 罗里达大学之前,他曾在世强律师事务所(Steptoe & Johnson LLP)担任执业律师,还 曾在纽约州立大学布法罗分校法学院任教。

他的研究主要关注在全球化世界中私营企业和监管机构所面临的法律和经济课题。他在贸易救济、补贴、反垄断和竞争政策、国际知识产权及中国国有企业方面著述甚丰。他的著作曾在一系列学术期刊上发表,包括《乔治城法学杂志》、《加州大学洛杉矶分校法学评论》、《圣母法学评论》、《斯坦福国际法杂志》等等。

Topics: 经济