拨开国家公园特许经营的迷雾


美国大峡谷国家公园访客服务中心©保尔森基金会
美国大峡谷国家公园访客服务中心©保尔森基金会

 

作者: 张海霞

作者介绍
Zhang Haixia Web张海霞,浙江工商大学副教授,博士,硕士生导师。民盟浙江省生态专委会委员、浙江省休闲协会副秘书长。研究方向:国家公园旅游规制与公共游憩。

 

剖析中国国家公园特许经营:为什么特许?特许什么?谁来特许?怎样特许?

十九大提出“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”,标志着我国国家公园体制改革正式迈入攻坚期,研究建立特许经营机制提上日程。普达措、钱江源、三江源、武夷山、神农架等国家公园体制试点区开始了特许经营机制的探索。

然而,为什么特许?特许什么?谁来特许?怎样特许?回答这一系列问题,如若止于浅表的国际经验引介,会水土不服;若囿于国内公用事业特许经营的制度规定,会药不对症;若仅醉于经营权转让,会旧戏重演。《中国国家公园特许经营机制研究》在此背景下出版发行,带您拨开国家公园特许经营的迷雾,用冷静理性的态度剖析国家公园特许经营的本质、内涵与制度逻辑,审视国际经验与中国现状。

首先,此著指出国家公园特许经营极易陷入四大误区:

第一,将特许经营视为国家公园主要收入来源,扭曲放大其功能。国家公园是政府向公众提供的公共产品,其保护管理是政府应尽之责,如转而以经营性收入来维系国家公园的运转,势必会导致经营性项目泛化,成为生态破坏的原罪,这在东南亚、非洲一些发展中国家已经发生,更是我国国家公园创始之初力求解决的关键问题。事实上,即便是以国家公园为主要旅游吸引物的美国,特许经营收入也不到国家公园运维成本的10%。《中国国家公园特许经营机制研究》指出,通过特许经营来提高国家公园服务产品质量和管理效率,是特许经营的首要功能,而让国家公园管理者专注于生态保护,是特许经营机制设计的第一前提。

第二,将国家公园内事事纳入特许经营范围,盲目扩大其边界。当国家公园“特许什么”、“谁来特许”界定不清时,就会出现政府职能的越位与错位。如:将政府特许经营与政府购买支付相混淆,把交通基础设施、解说系统纳入特许经营;将特许经营与社区发展相混淆,把传统生产纳入特许经营;将特许经营与国家公园品牌管理相混淆,把国家公园形象推广、商品设计等纳入特许经营;甚至将门票也纳入特许经营范畴,等等。这曾在“建立国家公园体制”改革前的自然遗产地中普遍存在,甚至在今日部分国家公园体制试点区还有重现。《中国国家公园特许经营机制研究》指出,这种事事特许的现象归因于对管理者的权力放任,本质上是导致服务产品质量和管理效率低下的“伪特许经营”。

第三,以满足公众福祉为由发展经营性项目,放任其快速增长。国家公园是引导访客者克服消费主义,孕育生态理念的公众公园,特许经营管理理念也应是国家公园生态教育的一部分。国际层面看,国家公园内由访客自带食物或简餐,开展游览、徒步、露营等生态友好型的游憩行为;由公园提供精简集约、必要适当的游憩服务,这种游憩供需关系已俨然成为主流。为此,《中国国家公园特许经营机制研究》强调,必要性、适当性是设置特许经营项目的主要依据。反之,如若让消费主义成为主导价值取向,再以满足访客需求为由发展餐饮、住宿、购物等消费类项目,必然是以“公众福祉”之名,行“破坏公众福祉”之实。

美国黄石国家公园©保尔森基金会
美国黄石国家公园©保尔森基金会

 

第四,将产品创新视为特许经营创新的灵魂,偏离其正确方向。《中国国家公园特许经营机制研究》指出,国家公园特色吸引物多是原生态自然体验,特许经营向参观者提供的必要适当的零售、餐饮、住宿、导览等业态的基础服务。经营者依法获得特许后,产品规划设计与创新是特许经营者的自由与权力,如管理机构致力于发展民宿、特色小镇、创A级景区以及各类经营性项目的规划策划,本质上已经是政府越界行为。另外,《中国国家公园特许经营机制研究》对新西兰和加拿大等国的案例研究发现,当基层国家公园作为特许经营管理主体,多伴生特许经营项目爆发式增长,因此应当强化中央国家公园管理机构的管理权能。

显然,要避免陷入以上误区,中国国家公园特许经营机制的着力点是“规”、不是“创”,即:不应过于关注 “(制度)创新(产品)创意(项目)创收”,而应聚焦于约束性的“(制度)规则、(项目)规制、(管理)规范”。为此,《中国国家公园特许经营机制研究》提出:

第一,严循制度逻辑,界定“国家公园特许经营目标、内涵与范畴”。应基于制度正义的出发点,根据“公众获得最佳享受、经营服务更加高效、保护能力得到提升”三个目标,对国家公园内非消耗性资源利用活动开展餐饮、住宿、生态旅游、低碳交通、商品销售等业态的特许经营项目。

第二,实施分类管理,明确“国家公园特许经营方式与管理模式”。根据赋权顺序和产权类型不同,开展授权、租赁、活动许可三类特许经营活动,实施分级分类或中央集中管理模式,科学统分,避免权力放任导致的政策失灵。

第三,开展项目规制,建立“国家公园特许经营合同管理机制”。特许经营者应依法根据合同约定,在指定地点和规定期限内,开展规定性质、范围和数量的非资源消耗性经营活动。同时加强管理者规制,尤其是项目招评标机制、合同内容管理、流程管理等方面的行为规制,以实现提高服务质量和管理效率的目标。

第四,加强规范管理,建立“国家公园特许经营资金与保障机制”。国家公园管理机构作为特许经营管理者,应尽快出台规范性文件,如《国家公园特许经营管理办法》、《国家公园特许经营收入管理与使用办法》等,应建立统一部门预算管理机制、征管质量考评机制、建立面向原住民反哺机制、风险防控管理机制,建设全国国家公园特许经营信息管理平台,出台《国家公园特许经营项目实施方案》。

《中国国家公园特许经营机制研究》是《中国国家公园体制建设研究丛书》之一,通过“价值建构-制度解构-政策重构”的技术路径,剖析政策语境、挖掘本质规律、面向关键因素,甄别出了国家公园特许经营制度创新的关键问题,提出了中国国家公园特许经营管理体制、合同机制、资金机制和保障机制,对于我国国家公园为主体保护地体系的经营管理问题的破解和特许经营制度的科学创建具有积极的借鉴价值。

国家发展和改革委员会、保尔森基金会和河仁慈善基金于2018年11月正式发布《中国国家公园体制建设研究丛书》。该丛书是国内首套中国国家公园体制建设专题研究丛书,共计14册,涵盖中国国家公园体制建设顶层设计的十几个重要领域,包括治理体系、空间规划、立法、自然资源管理体制、财政事权划分与资金机制、国际案例研究等。

国家发展和改革委员会与保尔森基金会于2015年共同签署了为期三年的合作框架协议,旨在通过合作开展各类研究和交流活动,科学、有序、高效地推进中国国家公园体制建设。

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Topics: 国家公园, 生态保护