在美国和中国推进可持续性增长

亲历中国国家公园二十年


Rose Tsinghua Workshop

作者:牛红卫(保尔森基金会生态保护项目总监) 

生长在美丽的云南丽江,喝着古城里潺潺流过的甘咧泉水长大,年少时每天映入眼帘的是湛蓝天空下云蒸霞蔚的玉龙雪山。我对家乡的绿水青山有着一份难以割舍的深厚感情。

1997年,我受雇于美国大自然保护协会(TNC)。当时,在滇西北三江并流地区虽然已经建立了七个自然保护区,但仍然有许多的保护空缺。当我们建议地方政府建立更多的自然保护区时,地方政府普遍没有积极性,因为自然保护区的严格保护要求与地方政府和社区对资源利用的现实需求之间的矛盾非常突出,而且发展迅猛的旅游业更是对该地区的生态环境带来了新的压力。如何保护好这块具有全球重要意义的自然文化遗产,同时兼顾地方经济发展和社区生计改善的需求,是云南各级政府和自然保护组织面临的共同挑战。

TNC的专家和顾问们在考查了滇西北地区以后一致认为,滇西北壮美的景观、丰富的生物多样性和多彩的民族文化都是建立国家公园所要求的资源禀赋,而国家公园作为一种在国际上广泛应用的兼顾生态环境保护和资源可持续利用的有效模式,应该可以成为解决滇西北地区所面临的这一挑战的解决方案。于是,TNC决定在中国启动第一个项目“滇西北大河流域国家公园项目”,提出了在滇西北开展国家公园建设试点的具体建议和思路。

2003年,在协助云南省政府成功申报“三江并流”世界自然遗产之后,TNC与云南省政府政策研究室共同合作完成了在滇西北建立国家公园的可行性研究报告。2005年起,TNC支持云南省在迪庆州开展普达措国家公园试点建设。2006年,国家林业局正式下文批准在云南开展国家公园试点。2007年,普达措国家公园由云南省政府正式揭牌成立。

在将国家公园理念引入云南时,我们的目标更多地聚焦在通过引入国家公园这种新的保护地类型来解决滇西北地区生态保护和资源利用之间突出的现实矛盾。从这个意义上讲,尽管我们推动的是“国家公园”,但主要工作都集中在云南省和地方层面的相关立法、技术标准制定和单个国家公园的规划和建设示范等。由于缺乏中央政府层面的明确支持和政策指导,当时在云南的工作困难重重、步履艰辛,但我认为这是一次具有开创性的有益探索,是国家公园理念在中国付诸实践的初步尝试,为中国国家公园建设事业种下了一粒小小的种子。

2013年3月,保尔森先生邀请我加盟他的基金会,并负责组建生态保护项目团队。当我们团队正在思考工作重点时,恰逢十八届三中全会宣布了中国建立国家公园体制的决定,并将国家公园体制建设上升到生态文明建设的高度。这个消息犹如一声春雷,开启了中国国家公园建设的春天。在2015年1月国家发改委联合13部门印发《建立国家公园体制试点方案》后,保尔森基金会便于当年6月与国家发改委签署了为期三年的合作框架协议。在此后的三年时间里,我们共同委托十几个科研机构和大专院校开展了十六个相关研究项目,每年为由中央政府相关部委和国家公园试点代表组成的代表团在美国开展为期十五天的交流培训,并先后举办了三届国际研讨会。我们的合作取得了丰硕的成果,为中国国家公园体制建设奠定了良好的基础。

众所周知,国家公园理念最早起源于美国,并被称作是“美国最绝妙的创意”(American’s Best Idea)。乍听之下,这个称呼让人有些费解,因为美国往往以其首屈一指的科技创新闻名于世。然而,“美国最绝妙的创意”这一殊荣最终却赋予了国家公园。国家公园能获得这么高的认可,归根结底,是因为国家公园帮助人们重新去认识、审视人类自身与大自然母亲的关系。而正是人与自然间的这一纽带维系了整个人类社会、滋养了人的心灵。然而,国家公园能成为“美国最绝妙的创意”,也并不是顺理成章的事。

纵观美国国家公园的发展历程,我们可以看到,国家公园事业的成功离不开为其奋斗的许多英雄人物。他们中既有远见卓识的贤达,启发民众重新认识人与自然的关系;也有胸怀自然保护理想的政治领袖,勇于冲破利益的藩篱;有善于利用体制规则的管理精英,为拓展国家公园事业殚精竭虑;还有孜孜以求的科学家,以严谨的科学态度和扎实的研究工作为公园的资源保护管理提供可靠的技术支撑。尽管他们各自的背景、职务不同,但他们都有着对国家公园事业的坚定信念,有为人类子孙后代保护好自然文化瑰宝的的使命感和责任感,有敢于迎难而上的魄力和干劲。正是他们一百多年的不懈努力,美国的国家公园事业才取得了如此辉煌的成就。

他山之石,可以攻玉。中国应当借鉴美国和其他国家的经验和教训,但却不能照搬他们的模式,需要摸索出一条既与国际接轨,又符合自身国情的国家公园建设之路。

结合中国国情,我就中国国家公园体系的主要特征和建设路径提出个人的几点浅见。

第一,中国人口众多,经济还在高速发展。因此,要达到国家公园以生态保护优先这一目标比世界上的许多国家更具挑战性。中国国家公园需要处理好与大量相对贫困的周边社区的关系,包括土地权属的妥善处置,社区居民的替代生计开发等。同时,国家公园需要在为大量访客提供良好的环境教育和游憩体验的同时,还要保护好生态环境和自然文化资源。要实现这些多重目标,不但要建立起严格完善的法律法规、统一科学的规划与标准、高效的管理机制、高水平的管理队伍,合理公平的社区参与和共享机制,还需要应用各种创新的管理手段和工具,因地制宜解决面临的各种挑战。

第二,中央政府和地方政府在生态环境保护和经济发展方面还存在不同的诉求。虽然中央政府基于国家长期可持续发展的考量强调生态环境保护优先,但大部分地方政府则还是从局部短期利益出发而有很强的经济发展冲动。为此,为了确保生态保护优先的目标,中国国家公园的另一个特征是由中央政府来主导国家公园体制和体系的建设与管理,以地方政府的参与和配合为辅。需要在中央政府层面建立国家公园管理局,并赋予与其责任相当的地位、职能和权利。为了避免国家公园管理部门为了养活机构和人员而加大对资源开发的力度,造成资源环境的破坏,需要由中央财政承担主要的支出责任,并逐步建立起以政府财政资金撬动社会和市场资源的多样化投融资渠道。同时,应该建立独立于管理机构的监督、评估和问责机构和第三方独立评估机制,为国家公园体系保驾护航。

第三个,中国历史悠久,并有“天人合一”等优秀文化传统理念。中国国家公园的另一个特征是丰富的自然和历史文化遗产水乳交融,相互辉映。因此,在建设和管理国家公园体系的过程中,不但要保护好生态环境和自然资源,还要充分挖掘相关的历史和传统文化资源,并通过国家公园解说系统进行弘扬和宣传,让国家公园不但成为公众在大自然中陶冶情操、强健体魄的理想场所,也成为提高环保意识和激发爱国热情的课堂。

第四,中国已经在过去六十年里建立起了覆盖国土面积约20%的各类自然保护地,需要改革整合这些庞杂的自然保护地,才能建立起更加合理高效的、以国家公园为主体的自然保护地体系。改革整合的关键是要明确界定国家公园和其他类型自然保护地的定义和功能,并提出科学、合理的国家公园与其他自然保护地类型在空间布局上的关系和管理目标与管理手段的差异,以达到各司其职、相得益彰的效果。

目前,国家公园在中国还是一个相对新的理念,对国家公园相关法律、政策和管理的科学研究基础还非常薄弱,各级机构和人员的管理水平和素质还有待提高。保尔森基金会将于近期与中国国家公园管理局签署合作框架协议,并携手清华大学、美国国家公园管理局、环球公园协会和加州大学伯克利分校一起合作,继续支持对中国国家公园管理体制机制关键问题的研究,为决策和管理部门提供政策建议和技术支持,加快支持培养各类管理和技术人才的步伐。我们期待和中国国家公园管理局在这些方面的密切合作,期待着国家公园早日成为“美丽中国”最亮丽的一道风景。

Topics: 国家公园, 生态保护