为什么中国可以避免地方政府债务危机


作者:宋厚泽

 

中国地方政府债务问题近期收到了广泛关注。这个问题之所以收到关注是因为地方政府支出占中国GDP的20%左右,地方政府支出如果下降10%会带来中国GDP下降2%。如果算上地方政府融资平台的投资,地方政府支出在中国经济中的比重会更大。同时地方政府债务数据非常不透明,引起了人们更多的担心。现在已经是2015年的五月了,但财政部仍然没有给出截至2014年底的地方政府债务数据。从最近的欧洲主权债务危机中我们学到了昂贵的一课:负债支持的投资泡沫最终会破灭。

银行贷款占了地方政府负债的60%以上,总贷款规模相当于银行业的净资产。因此地方政府的财政状况直接联系到银行业的稳定。同时,银行还向高度依赖地方政府投资的行业,如建筑,机械,钢铁和水泥,发放了大量贷款。如果地方政府支出显著下降,银行对这些行业的贷款也将会收到影响。

近期出台的一系列文件显示中国正在试图解决地方政府债务问题。这些文件力图建立一个更加稳定和可持续的地方财政体系,并解决现有体系中的风险。如果能够得到执行,这些改革可以稳定和促进中国进一步的经济增长。

目前的地方政府债务问题源自一系列体制问题:

地方政府收入和支出的不匹配。地方政府负责中国80%的财政支出,但其财政收入只占全国的20%。虽然有中央政府对地方的转移支付,但往往不够补足支出缺口。因此,地方政府需要通过举债(通过融资平台等途径)或卖地来获得额外收入。

政府在整体经济中起的作用过大。经过三十多年的改革,富有活力的民营经济已经成了中国经济中最重要的部分,但国有经济依旧庞大而复杂。这也就使得监控地方政府的债务非常困难。中国的四级地方政府—省,市,县,乡镇—都拥有自己的国有企业,公用事业,融资平台和事业单位(如学校和医院)。上述范围内任何一个机构的负债—这些机构总数超过15万—都可能需要地方政府偿还。在2013年,超过5万名审计人员工作了两个月才弄清了中国当时的地方债务规模。

缺少透明和监管加剧了债务问题。地方审计署经费由地方政府支出,这削弱了审计的监督作用。虽然地方政府的预算需要地方人大的批准,但这一过程并没有起到很强的监督作用。同时,问题最多的表外融资部分不在上述机构的监督范围内。

中国的金融体系中充满各种道德风险问题:很多借贷决定主要根据政府救助的可能性而不是项目本身的风险。因为市场普遍相信政府会救助和它相关的机构,所以这些机构都能比民营企业借款利率更低。这也解释了为什么地方政府平台债务会以超过20%的速度增长。

好消息是中央政府针对上述的问题出台了一系列文件以确保不会有风险发生。

1)地方政府只能通过公开发行债券来融资。这将有助于降低银行系统的风险,并增加举债的透明性。为了说服投资者,地方政府需要证明他们有还款能力。为此,他们需要公开自身的资产负债表,并由第三方评级机构对他们评级。

2)中央政府明确不会救助地方政府。为了使这个声明可信,中央政府会根据每个省的财力和负债率来确定各省举债规模的上限。由于省级政府将代市县级政府举债,并在他们违约时提供救助,这也就给了省级政府足够的激励来监督下属地方政府的债务。

3)举债要通过地方人大的批准,这也增加了对债务的监督。同时,由于公众会成为地方债的重要投资者,这也就给了他们动力来监督地方政府的财政状况。同时,由于投资者可以拒绝在到期后继续持有地方政府的债务,这也增加了对地方政府的制衡。

但同时也需要注意一些潜在的风险。新政策的出台恐怕不会意味着各种政府担保的结束。最近央行组织的对保定天威的救助再一次印证了市场对这个问题的担心。同时,省级政府最后贷款者(lender of last resort)的角色如何行使也值得观察。

不过可以明确的一点是中国目前完全有能力避免地方政府财政危机。地方政府拥有包括土地,矿产及地方国有企业在内的各种资产,数额远超债务规模。全部地方国有企业净资产的总额就超过17万亿人民币,约等于目前全部债务的规模。

新的地方政府债在目前经济放缓的大环境下非常重要。地方政府当下需要增加支出以保持经济增长,而举债给他们提供了一个长期低利率的资金来源。当然,中国需要正确的投资。这也是为什么中央政府鼓励民营企业参与基础设施的建设。

作者简介

宋厚泽

智库研究员, 保尔森基金会

Houze Song宋厚泽是保尔森基金会智库研究员,主要负责基金会的智库活动。他此前曾在哥伦比亚全球中心(东亚)担任研究员。之前,他曾在北京天则经济研究所担任研究经理,辅助茅于轼主席的研究和项目管理工作。他拥有哥伦比亚大学定量分析法硕士学位和国际经济学专业公共管理硕士学位。

Topics: 经济