环境清洁之路:中美两国法律、执法及公众参与


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伊利诺伊州芝加哥市

2016年3月7日

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近年来,中美两国都面临着严峻的环境挑战。包括首都北京在内,中国有30多个城市的空气污染已经到了令人担忧的地步,而美国各地则遭受了旱涝灾害,密歇根州弗林特市甚至发生了饮用水危机。虽然两国在处理这些问题时有着共同的目标,即清洁的环境和繁荣的经济,但由于各自独特的政治、法律和经济结构,中美两国在方法上有所不同。在此背景下,保尔森基金会与芝加哥大学能源政策研究所和清华大学联合举办了名为“环境清洁之路”的研讨会,讨论如何解决两国面临的挑战。研讨会期间,与会专家提供了有价值的分析,给中国提出了宝贵建议。

在中国,当涉及到污染治理的时候,中央与地方政府之间往往会存在“拉锯战”。中央政府更重视环境治理工作,而地方政府则优先考虑经济增长。另一个因素是多个部门共同承担环境监管职责,如国家发展和改革委员会和环境保护部。这些部门之间缺乏协调,有时候提出的政策相互脱节或矛盾。清华大学公共管理学院教授朱旭峰还提到,环境保护部及地方环保部门没有足够的权限、资金(预算经费不足十亿美元)或编制(工作人员仅3000人左右)。芝加哥大学教授杨大利指出,好在地方环保部门现在有更大的责任感和压力去减少污染。

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在落实环保法规的过程中也有很多预见不到的困难。正如美国环保协会的秦虎所指出,其中一个问题是企业缺乏法律和环保意识。他说,要改善执法工作就必须提高透明度和信息披露水平。在中国,国有企业有着巨大的政治影响力。杨大利教授的研究表明,本世纪初,情况开始发生变化,反腐运动拉开了帷幕。另一个难题是,事实上只要基本的污染成本效益分析表明对企业有利,企业仍然会继续制造污染。美国加州大学伯克利分校教授丹尼尔·法伯表示,更普遍的问题是法律的实施常常没有实现制定法律的初衷,这可能会导致执法不严和违规现象。为了改变这一状况,中国最近修订了相关法律法规。2014年,中国修订了《环境保护法》,旨在加大对污染者的处罚力度。

另外,公众参与也有提升的空间。芝加哥大学哈里斯公共政策学院助理教授伊藤公一朗想知道有多少人会愿意为空气质量买单。他分析了对空气净化器的需求,发现空气污染较为严重的北方城市的需求率更高。他还发现人们愿意为延长一年预期寿命付出917美元,这表明了公众对当前污染状况的潜在反应。然而,虽然按照环境保护部的标准,中国有百分之六十的地下水水质“较差”或“极差”,而且有一半以上的湖泊受到污染,但是却并未像密歇根州弗林特市的水危机那样引发激烈的反应。清华大学教授刘兵对中国的“邻避主义”运动提出了一些见解。首先,这样的环保运动缺乏广泛接受的程序和标准。其次,很少有诸如非政府组织之类的独立第三方参与者给予支持。第三,或许最重要的是,“邻避主义”环保运动被视为对决策者和统治阶层的合法性构成政治威胁,因此,几乎总是导致国家的过度反应。

研讨会强调,中美两国的污染情况不同,解决问题的方法也各具特色。这次会议只是为增进两国的相互了解而迈出的第一步。在本次研讨会圆满成功的基础上,将于2016年6月在北京召开后续研讨会。